Seitse eelnõu kahe nädalaga: Eesti seadusloomes otsustab üha enam detail, mitte põhimõte

Oktoobri teisel ja kolmandal nädalal jõudsid avalikkuse ette eelnõud lastega töötajate taustakontrollist, terviseandmetest, reservväelaste värbamisest, varade konfiskeerimisest, Nutri-Score'ist, Rahva Muuseumi staatusest ja loomakaitsest. Need tunduvad omavahel sidumata, kuid enamikus on vaidluse tuum sama: kes saab riigi käes olevaid andmeid ja otsustusõigust kasutada ning millised kaitsemehhanismid selle juures kehtivad. Kriitika jõuab sageli kohale alles siis, kui eelnõu on juba kaugele jõudnud. Loomakaitseseaduse puhul on see juba teisel lugemisel.

Mis juhtus: seitse eelnõu, üks muster

8. oktoobril teatas justiits- ja digiministeerium, et valmistab ette seadusemuudatust, mis kontrolliks lastega töötavate inimeste karistusregistrist tulenevaid töökeelde automaatselt. Lisaks tuleks lihtsustatud taustakontroll Eesti.ee rakenduse kaudu. 12. oktoobril selgus, et rohkem kui 60 inimest on viimasel ajal uurinud, kes nende terviseandmeid on vaadanud, ning politsei sisekontroll tuvastas 10-protsendilise kõrvalekalde reeglitest. Valitsus on asunud eelnõudega andmetele ligipääsu korda korrastama. 14. oktoobril algatas Riigikogu riigikaitsekomisjon eelnõu, mis lubaks kaitseväel kasutada reservväelaste registriandmeid sihipärasemaks värbamiseks ja teha erialaspetsialistidele otsepakkumisi.

9. oktoobril sai teatavaks kava konfiskeerida kuritegeliku päritoluga vara ka siis, kui menetlus lõpeb aegumise või süüdistatava tervisliku seisundi tõttu. 19. oktoobril saatis regionaal- ja põllumajandusministeerium kooskõlastamisele eelnõu vabatahtliku Nutri-Score'i kasutamiseks. 20. oktoobril hoiatasid Tartu muuseumiühendused, et Eesti Rahva Muuseumi muutmine avalik-õiguslikuks asutuseks võib viia nõukogu politiseerimiseni. 21. oktoobril kerkis esile kriitika Riigikogus teisel lugemisel läbinud loomakaitseseaduse vastu, mis sätestab ruumipõhise piirangu kasside arvule.

Kõik need eelnõud ei ole samal etapil ega ühe ministeeriumi omad. Mõni on alles ettevalmistamisel, mõni kooskõlastusringil, mõni parlamendis. Siiski kordub kolmes asjas sama küsimus: kellele antakse andmed või otsustusõigus ning kes seda kontrollib.

Andmed liiguvad: kolm eelnõu, üks küsimus

Taustakontrolli, terviseandmete ja reservväelaste eelnõu ühendab register. Riigil on andmed juba olemas ning küsimus on, kuidas neid kasutada. Põhimõte on igal juhul loogiline. Lasteasutus ei peaks sõltuma sellest, kas töötaja jõuab paberi esitada. Kaitsevägi ei peaks reservväelase eriala kohta pimesi kuulutusi tegema.

Kuid just selles kohas on kolm eelnõu erineva tõenduspõhjaga. Terviseandmete lugu on hoiatus. Kui politsei enda sisekontroll leiab 10-protsendise kõrvalekalde reeglitest, ei ole tegu pelgalt teoreetilise riskiga. Meie andmetes ei ole öeldud, mida täpselt see protsent hõlmab. Näiteks ei selgu, kas tegu oli kuritahtliku päringu, hooletuse või ebaselge töökorraldusega. Selge on see, et ligipääsureeglid ja nende tegelik täitmine ei kattu. Sellest tuleneb ka avalikkuse huvi: üle 60 inimese on päringu esitanud ja see näitab usaldust, aga ka kahtlust.

See on taust, mille vastu tuleb lugeda ka kaks teist eelnõu. Automaatne taustakontroll vähendab inimlikku eksimust ja viivitust, aga muudab olulisemaks küsimuse, kes vastutab, kui register eksib või kui keelu ulatus on ebaselge. Meie ülevaates ei ole täpsustatud, kuidas vaidlustamine korraldatakse. See on koht, mida kooskõlastusel jälgida.

Reservväelaste eelnõus on kasu selge: täpsem värbamine ja kiirem leidmine. Allikas ütleb, et muudatus vähendaks avalike konkursside vajadust. Ühelt poolt on see tõhusam, teiselt poolt jääb küsimus läbipaistvusest. Meie andmetes ei ole öeldud, kas ja kuidas saab reservväelane otsepakkumisest keelduda ning kuidas tagatakse, et registriandmeid kasutatakse ainult värbamiseks. Need detailid otsustavad, kas tegu on tõhustamisega või andmete eesmärgi laienemisega.

Ilma kohtuotsuseta: konfiskeerimine ja Euroopa nõue

Konfiskeerimise eelnõu erineb teistest ajendi poolest. Muudatus viib Eesti õiguse kooskõlla Euroopa Liidu nõuetega, seega on suund suures osas ette antud. Põhimõte on, et kuritegelikku päritolu vara ei jää inimesele ainult seetõttu, et menetlus lõpeb aegumise või süüdistatava tervise tõttu.

See on põhiõiguste seisukohast tundlik muudatus, sest tavaliselt eeldab vara äravõtmine süüdimõistmist. Meie seni teadaoleva põhjal ei ole selge, millise tõendamisstandardi ja millise kohtuliku kontrolliga uut korda rakendama hakatakse. Just need on küsimused, mille üle parlamendis vaieldakse. EL-i nõudest ei tulene, et detailid peaksid olema kehvad, kuid ka mitte, et need jääksid tähelepanuta. Ülevõtmise puhul kipub avalik arutelu algama hilja, sest raamistik tundub juba valmis.

Kus vaidlus puhkeb: Nutri-Score, muuseum, kassid

Kolm viimast eelnõu näitavad teist mustrit: detail, mis paberil tundub tehniline, osutub poliitiliseks.

Nutri-Score on vabatahtlik. Seega ei sunni eelnõu ühtegi tootjat märgist kasutama. Jaeketid toetavad, sest see aitab tarbijat teavitada. Mitmed kodumaised toidutootjad kardavad aga toodete ebaõiglast hindamist. Vabatahtlikkus ei lahenda seda konflikti, sest kui suured kauplused hakkavad märgist nõudma või eelistama, muutub vabatahtlik valik turutingimuseks. Meie allikas sellist nõudmist ei maini, kuid just see on küsimus, mida tootjad esitavad.

Eesti Rahva Muuseum on teist laadi näide. Kultuuriministeeriumi plaan teha sellest avalik-õiguslik asutus tähendab uut nõukogu ning uusi kohustusi. Tartu muuseumiühendused ei vaidle muuseumi vajaduse üle, vaid nõukogu moodustamise üle: nad kardavad poliitilist survet ja nõuavad suuremat autonoomiat ning pikemaajalist rahastust. See on tüüpiline institutsionaalse disaini vaidlus. Avalik-õiguslik vorm võib anda stabiilsust, aga kaitse sõltub sellest, kes nõukogusse nimetab ja kui kaua nende ametiaeg kestab. Meie andmetes neid üksikasju ei ole.

Loomakaitseseadus on kolmest kõige kaugemale jõudnud ja kõige valusam. Eelnõu on läbinud teise lugemise ning sätestab ruumipõhise piirangu kasside arvule. Varjupaikade vabatahtlikud hoiatavad, et see võib tähendada paljude abivajavate loomade hukku. Meie allikas ei maini konkreetseid piirnorme ega seda, kas on ette nähtud üleminekuaeg või erand varjupaikadele. Sellepärast ei saa me hinnata, kas hirm on põhjendatud. Võime aga öelda, et niisugune ruumipõhine reegel mõjub eri kohtades väga erinevalt: kodus, varjupaigas ja hoiukodus pole ruumiküsimus sama.

Mida see tähendab elanikele

Igapäevases elus puudutavad need eelnõud väga eri gruppe, kuid nende vahel on ühiseid jooni.

• Lapsevanemad ja lastega töötavad inimesed. Automaatne kontroll võib anda vanematele suurema kindluse, aga töötajatele tähendab see, et karistusregistri kanne mõjub töökohale automaatselt. Kuidas see kehtib vanade või väiksemate kannete puhul, ei ole meie andmetes selge.
• Patsiendid. Kes tahab teada, kes tema andmeid vaadanud on, saab seda juba küsida. Uus kord peaks tagama, et selline küsimine ei ole ainus kaitse.
• Reservväelased ja kaitseväe tööandjad. Otsepakkumine võib olla soodus kiire pakkumine, aga see tähendab ka, et riik kasutab nende andmeid aktiivselt.
• Toidutootjad ja tarbijad. Märgis võib muuta ostuotsuseid, kuid ka tootjate hinnastamist ja valikut.
• Loomakaitsjad ja kassiomanikud. Siin on mõju kõige vahetum ja kõige pöördumatum.
• Kultuurisektor. Staatuse muutus mõjutab, kes otsustab muuseumi suuna üle ja kuidas rahastus jätkub.

Seadusloome õppetund: kriitika tuleb hilja

Seitse eelnõu ei tõesta, et seadusloome oleks halvenenud. Meil puudub võrdlusalus, et seda väita. Nad näitavad siiski korduvat probleemi: see, kuidas muudatuse tegelik mõju tekib, selgub kõige selgemalt detailides, mis kirjutatakse viimasena. Loomakaitseseadus on parim näide: ruumipõhise piirangu mõju kasside saatusele muutub avalikuks vaidluseks alles pärast teist lugemist. Teisel lugemisel muudatusi teha on võimalik, kuid ruumi on vähem kui kooskõlastusringil.

Vastupidiselt on Nutri-Score ja Rahva Muuseumi puhul vaidlus alanud varases etapis. Need on paremad näited sellest, kuidas kooskõlastus peaks toimima: huvirühmad ütlevad oma hirmud välja enne, kui tekst on lukus. Küsimus on, kas ministeeriumid neid kuulevad.

Teine muster puudutab andmeid. Riik soovib kasutada olemasolevaid registreid tõhusamalt. See on mõistlik, aga terviseandmete juhtum näitab, et reeglite olemasolu ei tähenda nende täitmist. Kui eelnõu lubab andmeid rohkem kasutada, peaks sama eelnõu ütlema ka seda, kuidas kasutust logitakse, kontrollitakse ja kes vastutab.

Mida jälgida

• Loomakaitseseaduse edasine käik. Meie andmed ei ütle, millal on kolmas lugemine ega kas muudatusi tehakse. Jälgida tasub, kas varjupaikade jaoks tuleb erand või üleminekuaeg.
• Nutri-Score'i kooskõlastusring. Siin selgub, kas tootjate hirmud kajastuvad lõpptekstis.
• Rahva Muuseumi nõukogu koosseisu reeglid. Just see otsustab, kas poliitilise surve kartus oli põhjendatud.
• Taustakontrolli ja terviseandmete eelnõu tekstid. Otsige vaidlustamise, logimise ja järelevalve sätteid.
• Konfiskeerimise eelnõu. Jälgige, millise kohtuliku kontrolli ja tõendamisstandardi eelnõu kehtestab.
• Reservväelaste eelnõu. Selgub, kas komisjon täpsustab andmete kasutamise piire ja reservväelase õigust keelduda.

Üldine järeldus on lihtne: need eelnõud ei pea vaidlema põhimõtete üle, sest enamik põhimõtteid on tegelikult vaieldamatud. Küsimus on detailides, ja just detailidega jõuab seadus inimeseni.